최저가낙찰제는 가장 낮은 가격을 제시한 자를 대상으로 저가심의를 거쳐 통과한 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 현재 추정가격이 300억원 이상인 공사에 적용하고 있다.

정부는 예산절감 차원에서 확대할 기회를 엿보고 있는 듯하다. 혈세 낭비를 막고 건설업의 구조조정을 촉진하자는 이론적 취지에는 공감한다.

하지만 현실에서는 보다 상위의 목표인 견실 시공과 일자리 창출에 역행하고 건설생산 기반이 약화될 것이라는 우려가 지배적이다.

2001년부터 2008년까지 시행된 최저가낙찰공사의 연평균 낙찰률은 대체로 65% 안팎이다. 즉 발주자가 100원으로 추정한 공사를 건설업체가 65원에 낙찰받은 셈이다.

가장 손쉬운 삭감 항목은 노무비다. 건설업체수가 과다하고 다단계 하도급이 존재하는 비정상적인 상황에서 발생하는 이해하기 힘든 낙찰률이다. 이 금액으로 정상적인 시공을 기대하기는 어렵다.

그럼에도 불구하고 건설업체가 수주하는 이유는 직원을 유지하고 시공실적을 쌓기 위함이다. 원수급자도 적자시공을 감내해야 하지만 더 큰 부담은 도급구조의 아래 단계로 전가되게 마련이다.

과도한 저가낙찰은 건설생산에 심각한 폐해를 야기하고 있다. 첫째, 견실시공을 저해한다. 공사비 부족을 만회하기 위한 무리한 공기 단축은 시방서 등의 준수를 어렵게 하기 때문이다.

둘째, 산재 발생이 많아진다. 노동 강도를 높이고 안전 설비와 보호구 착용 등에 소홀해지기 때문이다. 셋째, 일자리 창출에 역행한다. 삭감된 노무비에 맞추기 위해 작업 팀을 축소하고 저임금의 불법체류자를 투입해 내국인 일자리는 줄기 때문이다.

2007년에 시행된 최저가낙찰제 공사 현장(277개 현장, 14조원 물량)을 대상으로 분석해본 결과 작업팀 감축에 따라 4만3851개, 외국인력으로의 대체에 따라 5만1190개, 연간 총 9만5040개의 내국인 일자리가 감소된 것으로 분석됐다.

이는 건설투자에 의한 내수진작 효과도 약화될 수밖에 없음을 의미한다. 넷째, 건설산업의 기반이 붕괴될 수 있다. 저가입찰 경쟁에서는 관리비와 사회보험료를 부담하면서 직접 시공하는 성실업체보다 일괄 하도급을 일삼는 부실업체의 수주 가능성이 높기 때문이다. 따라서 과도한 저가입찰이 지속되면 성실업체의 퇴출로 생산기반은 아래로부터 붕괴될 수 있다.

최저가낙찰제가 적용되는 건설현장의 공공 발주처 감독자 역시 과도한 공사비 부족에 따른 폐해를 우려한다. 사후적 관리 및 감독을 강화하고자 하지만 건설현장에서는 모든 근로자의 노동과정을 낱낱이 감독하기 어려운 한계가 있다. 또한 잦은 특별점검은 추가적 생산중단과 비용부담을 유발해 공사비가 부족한 저가낙찰 현장을 더욱 어렵게 한다.

더욱 우려스러운 것은 낙찰률이 100%를 넘을 수 없는 현행 입.낙찰 및 계약제도 하에서는 '낙찰금액 하락 ⇒ 품셈.시중노임단가.실적공사비 하락 ⇒ 비정상적인 관행의 표준화 ⇒ 발주금액 하락 ⇒ 낙찰금액 하락'이 연쇄적으로 이어져 결국 건설산업 모든 구성원의 공멸에 이르게 될 것이라는 점이다.

과도한 저가낙찰의 폐해를 막기 위해서는 정부와 발주자의 사전적 노력이 가장 중요하다. 즉, 부실업체 퇴출, 다단계 하도급구조 개선, 최저가낙찰제 확대 재고, 비용요소의 충분한 반영 및 투입 유도 등이 그것이다.

이러한 노력이 일자리 창출, 내수 진작, 견실 시공, 생산기반 확충 등을 더욱 우선적인 가치로 추구해야 하는 정부와 공공발주자의 역할에 더욱 부합한다.

심규범 연구위원(한국건설산업연구원)

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